運價改革也該“提速”

2005/5/23 8:57:25

　　鐵路目前仍實行政企合一的經(jīng)營體制，以市場機制為導向的運價管理體制改革尚難全面推開，但在政府定價的框架內對鐵路運價體系進行適當?shù)恼{整應當是可行的，在這方面做些探討也是有益的。

　　存在的主要問題

　　鐵路貨運價格體系復雜而且混亂，歸結起來，主要存在以下問題。

　　第一，政企不分的經(jīng)營管理體制下，鐵路運輸企業(yè)一方面因壟斷經(jīng)營，受到社會各方面的擠壓；另一方面又承擔了大量政策性、公益性運輸任務。政府與市場責任劃分不清，運價中包含著不應由價格承擔的部分。

　　政企不分、網(wǎng)運合一體制還派生出兩方面問題。一方面是鐵路內部利益主體多元化，在鐵路連續(xù)虧損或只能保本經(jīng)營的情況下，各利益主體都希望出臺專門補償自身成本的運價項目，運價體系在很大程度上成為鐵路運輸企業(yè)內部資金清算體系的反映。另一方面，針對不同作業(yè)環(huán)節(jié)和特點出臺的專項運價政策，使用戶負擔不均衡。例如，鐵路進行電氣化改造，提高了路網(wǎng)整體運輸能力，但某一具體用戶既無法也無須選擇運輸線路和牽引方式，卻須對經(jīng)電氣化鐵路運輸?shù)呢浳锪硗庵Ц峨娏Ω郊淤M。在這種多重運價體系下，用戶很難弄清楚運費究竟應該是多少。

　　第二，現(xiàn)行運價體系是歷史上每一時期針對當時的突出矛盾和問題提出不同的調價措施逐步累加形成的補丁價格體系，缺乏能適應市場變化和鐵路運輸特點的調整機制。摘其主要者有以下幾點：為促進短途公鐵分流，對２００公里以內貨運加收短途附加費，后又為解決２００公里左右價率倒掛而“順坡”；為解決鐵路運營虧損問題提高鐵路運價，而為穩(wěn)定市場物價，又對糧食、生活必需品、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料運價不提高或少提高；為解決鐵路建設資金來源問題，在統(tǒng)一運價內專門收取鐵路建設基金；為解決新建鐵路還貸問題，實際新路新價，又為公平運費合理分流，實行新路新價均攤；為解決電氣化鐵路電價糾紛，對經(jīng)電氣化鐵路運輸?shù)呢浳锛邮针娏Ω郊淤M；為適應集裝箱運輸發(fā)展，制定集裝箱運價號；為鼓勵小批量貨物集零為整，實行零擔貨物運價高于整車運價的政策等等。從這個不斷的累加過程就可以看出現(xiàn)行運價體系的混亂狀況。

　　第三，對鐵路運輸成本缺乏深入研究，存在經(jīng)濟效率不高等壟斷性行業(yè)的通病。鐵路運輸只有總成本，從大的方面講，貨運成本與客運成本的分攤缺乏客觀標準，在很大程度上依主觀判斷或作大致估計。這在一定程度上影響了定調價的科學性，需要調貨運價格時就把貨運成本打大一點。調價時也多是按照保本微利原則，根據(jù)鐵路虧損額和運輸周轉量大小，計算需要調價多少，調到多少可以使鐵路不虧損。對成本合理性缺乏科學分析，只能依據(jù)實際財務成本。從小的方面講，具體成本項目很難區(qū)分，每一種車型或不同貨物的運輸成本很難準確測算，不同運價號所對應的貨物在很大程度上取決于貨物本身價值、貨主承受能力、傳統(tǒng)習慣以及國家的優(yōu)惠政策等因素，而與貨物運輸成本并不直接掛鉤。占用鐵路能力、運輸條件和要求以及成本大致相同的不同貨物，運價卻相差很多。

　　第四，貨運價格人為的劃分為營運價格和基金兩部分，指定專門用途，不僅使鐵路部門無法統(tǒng)籌合理安排鐵路運營、建設資金，而且削弱了鐵路建設融資能力。每年近４００億元的鐵路建設基金不參加盈虧計算，降低了鐵路運輸企業(yè)盈利水平。鐵路運輸業(yè)自１９９４年連續(xù)５年虧損后，從１９９９年到目前也僅處于保本狀況，不能吸引民間或國外資金以直接投資方式進入鐵路建設、運營領域，利用社會資金停留在銀行貸款等較低層次。鐵路建設基金主要針對用戶占用的鐵路運輸能力收取，沒有考慮貨物品類和遞遠遞減等因素�；鹪谶\價中所占比例偏高，造成貨主負擔不均衡。部分附加值較低、運輸距離長的貨物，與其本身價值相比鐵路建設基金負擔偏重，擴大了地理位置因素對相關企業(yè)競爭力的影響。

　　如何完善運價體系

　　完善鐵路運價體系必須從體制改革入手。鐵路體制改革的基本目標是分清政府與市場的責任，打破行業(yè)壟斷，引入競爭機制，提高鐵路運輸企業(yè)的競爭力，加快鐵路運輸業(yè)發(fā)展。

　　要確立鐵路運輸行業(yè)在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的基礎性、先導性產(chǎn)業(yè)地位。將鐵路作為國家重點扶持發(fā)展的行業(yè)之一，而不再是扶持其他行業(yè)發(fā)展的承擔者。針對在政企不分的經(jīng)營管理體制下存在的政府與市場責任劃分不清的問題，進行政企分開的改革。一方面明確政府應承擔支持鐵路普遍服務的責任，明確普遍服務資金來源和用途；同時應明確鐵路應承擔的公益運輸任務，發(fā)揮鐵路運輸?shù)纳鐣б�。另一方面明確鐵路經(jīng)營企業(yè)按市場經(jīng)濟原則運營，剝離現(xiàn)行運輸企業(yè)承擔的穩(wěn)定價格、扶持其他行業(yè)發(fā)展等政府職能，以運費收入彌補運營支出，取得經(jīng)營利潤，實現(xiàn)良性發(fā)展。

　　區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和可競爭環(huán)節(jié)，針對不同市場結構實施不同的管理辦法。要把屬自然壟斷性質的國家鐵路網(wǎng)與可競爭的鐵路客貨運輸業(yè)務分開，實行分類管理，類似于目前公路運輸?shù)氖袌鼋Y構。對具有自然壟斷性的路網(wǎng)通行費繼續(xù)實行政府定價。對國土開發(fā)性線路、國防線路，以及搶險救災物資、軍事物資等鐵路承擔的公益性客貨運輸，繼續(xù)實行政府定價，維持較低的價格水平。但價格水平與實際運輸成本之間的差額，應通過普遍服務資金等財政性資金給予適當補償。對煤炭、石油、糧棉、硬座旅客等與經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關系密切，或鐵路與其他運輸方式相比優(yōu)勢明顯的大宗客貨運輸，以實際運輸成本為依據(jù)，合理制定基準價和浮動幅度，實行政府指導價。對其他各種運輸方式或各鐵路運營企業(yè)間競爭充分的客貨運輸價格，應盡量放松政府直接管制，甚至考慮實行市場調節(jié)價。即將掛牌的鐵路集裝箱、特貨、行包等三個鐵路專業(yè)運輸公司，可以看作網(wǎng)運分開的一種嘗試，對這三家專業(yè)公司的價格管理模式也應根據(jù)體制和市場結構的變化，做相應調整。

　　加強成本監(jiān)審，提高政府制定價格的科學性和透明度。以法律手段明確哪些成本項目是合理的，哪些是不合理的，哪些可以作為定價依據(jù)，哪些不能作為定價依據(jù)，使政府定價建立在科學合理的基礎之上，真實反映運輸價值。即使在公益性運輸價格優(yōu)惠不能完全取消的情況下，通過確定合理成本和價格水平，也可以實現(xiàn)準確核算鐵路運輸企業(yè)實際承擔的補貼額的目的，從而為今后界定運輸企業(yè)應承擔的資產(chǎn)責任提供條件。同時，也有利于促進鐵路運輸企業(yè)建立、健全內部成本約束機制，控制成本過快上漲。

　　理順運價體系，簡化運價結構。首先，應將鐵路建設基金分攤到貨物運營價格中，使貨物運價成為名符其實的統(tǒng)一運價。在目前政企尚未分開的情況下，也可以由鐵道部建立內部核算機制，從運費收入中直接劃出一塊專項用于鐵路建設。其次，重新調整運價結構，以不同貨物運輸成本為基礎形成合理比價關系。同時，也可以考慮按運輸使用車型制定不同運價標準的思路。第三，合并運價和其它收費項目，簡化運價表現(xiàn)形式。將鐵路運輸中發(fā)生的各項運費、雜費、附加費等多種價目，盡可能并入運營價格或合并為一個價目，使托運人能一眼看明白運費多少。

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