創(chuàng)新煤炭管理體制

2006/6/19 11:33:11

　　摘要；在全面建設(shè)小康社會(huì)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)新的歷史時(shí)期，煤炭行業(yè)承擔(dān)著為社會(huì)提供可靠的能源保障的艱巨任務(wù)；煤炭行業(yè)大量外部性問(wèn)題的存在，需要加強(qiáng)政府規(guī)制立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的煤炭行業(yè)管理體制；經(jīng)過(guò)20多年的改革，我國(guó)并沒(méi)有建立起這樣的管理體制；因此，需要用科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步深化改革，盡快建立一個(gè)集中統(tǒng)一、專業(yè)權(quán)威、手段先進(jìn)、保障有力的新型煤炭管理體制。
　　關(guān)鍵詞：煤炭；管理體制；創(chuàng)新
　　1　市場(chǎng)失靈與加強(qiáng)煤炭行業(yè)的政府規(guī)制
　　從煤炭商品生產(chǎn)的一般過(guò)程來(lái)看，它同商品世界的一般商品生產(chǎn)和商品交換一樣，可在市場(chǎng)機(jī)制下正常進(jìn)行，生產(chǎn)價(jià)格規(guī)律能夠發(fā)揮作用。這也正是我們一貫所主張的煤炭生產(chǎn)過(guò)程市場(chǎng)化的理論依據(jù)。同時(shí)，還要充分認(rèn)識(shí)到煤炭商品生產(chǎn)過(guò)程的特殊性，以及由這一特殊性所產(chǎn)生的特殊要求。
　　眾所周知，煤炭產(chǎn)業(yè)受資源的約束很強(qiáng)。煤炭資源屬于一種不可再生資源，而且在空間分布上有很強(qiáng)的區(qū)域性和差異性。從目前勘探的結(jié)果看，資源供給形勢(shì)并不樂(lè)觀，資源的有效利用率(回采率)也不高。目前可供大中型礦井利用的精查儲(chǔ)量?jī)H300億t左右，按照有效供給條件所供應(yīng)的煤炭資源只能開(kāi)采35—70年。目前全國(guó)煤礦的礦井采出率僅在30%左右，國(guó)有重點(diǎn)煤礦可達(dá)40%，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個(gè)體小礦井采用率僅為10%—15%。煤炭資源的有效供給涉及到國(guó)家長(zhǎng)治久安根本大計(jì)，有必要對(duì)煤炭資源進(jìn)行優(yōu)化配置，努力提高資源的使用效果。
　　長(zhǎng)期以來(lái)；煤炭在我國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占2／3以上，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，將長(zhǎng)期是我國(guó)的主要能源，以煤炭為主的能源發(fā)展戰(zhàn)略格局在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)難以改變。煤炭工業(yè)作為先行工業(yè)，超前發(fā)展完全必要。我國(guó)能源工業(yè)今后15年累計(jì)總投資將達(dá)到18萬(wàn)億元人民幣。唯有多方籌措資金，推進(jìn)多元化的產(chǎn)業(yè)融資，方能保證能源工業(yè)健康發(fā)展。然而，由于煤礦建設(shè)周期長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)周期短、市場(chǎng)波動(dòng)大導(dǎo)致的煤炭開(kāi)采投資的高風(fēng)險(xiǎn)；由于地構(gòu)復(fù)雜，瓦斯、煤塵、地下水等導(dǎo)致的煤炭開(kāi)采過(guò)程的高危險(xiǎn)；使得社會(huì)資本的自由流動(dòng)積極性不高，加上歷史上形成的煤礦開(kāi)采權(quán)的壟斷，又阻礙了社會(huì)資本及時(shí)向煤炭產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。有必要采取行之有效的手段，引導(dǎo)社會(huì)資本及時(shí)、足額、有序地向煤炭產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，確保以煤為主戰(zhàn)略的實(shí)施。
　　作為產(chǎn)業(yè)源頭的煤炭行業(yè)，一方面，以煤炭資源的有效供給為存在發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面，又對(duì)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生很強(qiáng)的依存關(guān)系。從總體上看，煤炭產(chǎn)區(qū)離消費(fèi)地方的空間距離較遠(yuǎn)，運(yùn)輸業(yè)、特別是鐵路運(yùn)輸業(yè)對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)制約大。煤炭產(chǎn)業(yè)作為工業(yè)的糧食，其供給狀況和供給價(jià)格，直接影響到電力、冶金、建材等行業(yè)的發(fā)展和財(cái)務(wù)成本。正因?yàn)槿绱耍禾慨a(chǎn)業(yè)與其他工業(yè)之間的矛盾和沖突時(shí)有發(fā)生。如何能用合適的方式兼顧各方利益并制止各方為了私利而進(jìn)行毀滅性的爭(zhēng)奪，具有特別重大的意義。有必要從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性和全局性出發(fā)，通過(guò)加強(qiáng)管理，理順煤炭與相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。
　　通過(guò)對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)周期的研究，我們發(fā)現(xiàn)其具有后發(fā)性、來(lái)勢(shì)猛、復(fù)蘇慢的特點(diǎn)。往往是國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)全面復(fù)蘇之后，煤炭市場(chǎng)價(jià)格才呈現(xiàn)持續(xù)上漲的趨勢(shì)。由于價(jià)值規(guī)律的作用，大量的礦井同時(shí)新建，先進(jìn)設(shè)備被采用。一般情況下，當(dāng)煤炭產(chǎn)能達(dá)到最大化時(shí)，此時(shí)的煤炭需求量已開(kāi)始減少。在這種情況下，煤炭市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)快速跌落，其后果不僅給煤炭行業(yè)帶來(lái)災(zāi)難，而且泱及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。有必要加強(qiáng)煤炭產(chǎn)業(yè)周期性的研究，建立行之有效的預(yù)警機(jī)制。
　　對(duì)于煤炭生產(chǎn)這個(gè)高危行業(yè)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)保障體系具有特別重要的意義。我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，事故發(fā)生的頻率、重特大事故發(fā)生次數(shù)、死亡人數(shù)和百萬(wàn)噸死亡率均居世界第一。特別是2004年10月以來(lái)，連續(xù)發(fā)生7起死亡人數(shù)百人以上的特大煤礦傷亡事故，實(shí)屬世界罕見(jiàn)。有必要進(jìn)一步加大煤礦安全生產(chǎn)性投入，加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理，強(qiáng)化煤礦安全生產(chǎn)保障體系。
　　煤炭產(chǎn)品不同于一般工業(yè)品，品種多、性能差異大，高性能產(chǎn)品可替代低性能產(chǎn)品；初級(jí)產(chǎn)品(原煤)可直接消費(fèi)，深加工后(潔凈煤)可提高附加值。如果采取政策性措施，保護(hù)稀缺資源，禁止低能替代和原煤直接消費(fèi)，可以相對(duì)提高資源利用率，減少能源浪費(fèi)。統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)生產(chǎn)1美元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的單位能耗是日本的11.5倍，是法國(guó)和德國(guó)的7.7倍，是英國(guó)的5.3倍，是美國(guó)的4倍。如果不采取一切措施降低能耗，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將變得無(wú)以為繼。有必要對(duì)煤炭產(chǎn)品的消費(fèi)加強(qiáng)管理，從整體上提高資源的使用效果。
　　煤炭屬于埋藏在地表之下，蘊(yùn)涵于環(huán)境之中的自然資源，并且與自然界中的土地、地下水、生物、共伴生礦物等資源緊密相關(guān)，共同存在。煤炭資源的賦存條件和煤炭的開(kāi)采方式，使得煤炭生產(chǎn)不可避免地?cái)_動(dòng)環(huán)境和其他資源，如資源過(guò)度消耗、生態(tài)破壞、環(huán)境污染和社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生等等。據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源局提供的數(shù)據(jù)，我國(guó)煤矸石堆存已達(dá)30多億t，占地1萬(wàn)ha.；每年直排煤層氣近百億立方米，抽出地下水22億m3，嚴(yán)重污染了我國(guó)的環(huán)境。有必要加強(qiáng)礦區(qū)的環(huán)境管理，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，使煤炭產(chǎn)業(yè)外部經(jīng)濟(jì)問(wèn)題得到解決。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，在人們的認(rèn)識(shí)中，煤炭生產(chǎn)是苦累危險(xiǎn)的行業(yè)，只要有“一不怕苦，二不怕死”的精神，就可維系煤炭的再生產(chǎn)。事實(shí)上，煤炭生產(chǎn)是一門科學(xué)，而且是多學(xué)科交匯的一門綜合科學(xué)。不僅需要進(jìn)行自然科學(xué)的研究，以解決技術(shù)進(jìn)步問(wèn)題，而且需要進(jìn)行社會(huì)科學(xué)的研究，以研究煤炭產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的規(guī)律。所有這一切，都需要人才，都需要提高煤炭職工的素質(zhì)。因此，加強(qiáng)煤炭行業(yè)的科研、教學(xué)、人才培養(yǎng)(訓(xùn))的組織管理是煤炭行業(yè)健康發(fā)展所必需。
　　綜合分析煤炭商品生產(chǎn)過(guò)程特殊性及由此產(chǎn)生的一系列特殊要求的共同性特點(diǎn)，主要是行業(yè)發(fā)展需求而非企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，是宏觀經(jīng)濟(jì)要求而非微觀經(jīng)濟(jì)要求，大都是煤炭企業(yè)外部性問(wèn)題，屬于市場(chǎng)失靈范疇，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到根本性解決。實(shí)踐已經(jīng)證明，通過(guò)生產(chǎn)價(jià)格規(guī)律發(fā)生作用的市場(chǎng)機(jī)制，無(wú)法解決資源規(guī)劃、生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)問(wèn)題；無(wú)法在競(jìng)爭(zhēng)不充分狀態(tài)下解決行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題；無(wú)法充分滿足宏觀經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求；市場(chǎng)機(jī)制功能作用的滯后性，通過(guò)周期波動(dòng)實(shí)現(xiàn)新的均衡的作用過(guò)程，不能有效防范行業(yè)周期波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。
　　在市場(chǎng)失靈狀態(tài)下，客觀上要求發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃和必要的行政性、法制性的干預(yù)，即政府規(guī)制，滿足社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程的要求。循著這一思路探索解決問(wèn)題的途徑，有必要安排一個(gè)政府規(guī)制主體，通過(guò)行政性措施、法制性手段，加強(qiáng)調(diào)控煤炭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，滿足煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展要求。發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、澳大利亞煤炭產(chǎn)業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)也都證明這一點(diǎn)。
　　2　目前我國(guó)的煤炭管理體制不適應(yīng)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的要求
　　經(jīng)過(guò)50多年的體制變遷和職能分解，所形成的我國(guó)煤炭管理體制基本情況是：
　　(1)國(guó)務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組為煤炭產(chǎn)業(yè)管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由一位總理和二位副總理任正、副組長(zhǎng)。設(shè)在國(guó)家發(fā)改委，并由國(guó)家發(fā)改委主任兼任國(guó)務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，是煤炭產(chǎn)業(yè)管理的辦事機(jī)構(gòu)。
　　(2)國(guó)家發(fā)改委能源局內(nèi)設(shè)的煤炭管理處是煤炭行業(yè)管理的行政機(jī)構(gòu)。煤炭生產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)、煤炭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、煤炭?jī)r(jià)格等管理職能，由國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局和價(jià)格管理司行使。
　　(3)按現(xiàn)行的部門分工，煤炭資源的管理、安全生產(chǎn)管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、煤炭運(yùn)銷管理、收入分配管理、社會(huì)保障管理，以及行業(yè)中介性服務(wù)職能，分別由國(guó)土資源部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)察總局和煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察局，國(guó)務(wù)院國(guó)資委，國(guó)家環(huán)�？偩�，商務(wù)部、鐵道部和交通部，財(cái)政部，社會(huì)保障部，以及中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)行使。
　　(4)地方政府煤炭管理體制，除少數(shù)省(如山西省)外，大多數(shù)隨中央政府的體制變化而變化，少有個(gè)性化特征。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的煤炭工業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，煤炭產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，生產(chǎn)技術(shù)水平逐步提高，煤礦安全生產(chǎn)條件有所改善，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起了重要的作用。但煤炭工業(yè)發(fā)展過(guò)程中還存在結(jié)構(gòu)不合理、增長(zhǎng)方式粗放、科技水平低、安全事故多發(fā)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、環(huán)境治理滯后、歷史遺留問(wèn)題較多等突出問(wèn)題。這些問(wèn)題的集中產(chǎn)生和久解不決，無(wú)不與不適應(yīng)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展要求的現(xiàn)行煤炭管理體制有直接關(guān)系。理論分析與實(shí)踐證明，現(xiàn)行的煤炭管理體制根本無(wú)法滿足煤炭產(chǎn)業(yè)運(yùn)行系統(tǒng)性的要求，無(wú)法保障政府政策的順利實(shí)施和信息的及時(shí)傳遞與反饋，無(wú)法建立起科學(xué)的行業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，無(wú)法通過(guò)政府的規(guī)制作用解決煤炭市場(chǎng)失靈問(wèn)題，無(wú)法保障煤炭工業(yè)的健康發(fā)展以確保新時(shí)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。必須加大改革力度，大膽進(jìn)行體制創(chuàng)新，盡快解決現(xiàn)行煤炭管理體制不適應(yīng)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展要求問(wèn)題。
　　3　創(chuàng)新煤炭管理體制
　　3.1　目標(biāo)模式
　　本著有利于先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展、有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善、有利于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展、有利于企業(yè)自主發(fā)展、有利于構(gòu)建和諧社會(huì)的原則，我們提出盡快建立一個(gè)“集中統(tǒng)一、專業(yè)權(quán)威、手段先進(jìn)、保障有力”的新型煤炭管理體制十分必要。
　　集中統(tǒng)一，是指按煤炭產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性的要求，把煤炭行業(yè)管理的職能集中到一個(gè)主管部門，改變目前的格局，解決政出多門，管理混亂問(wèn)題。
　　專業(yè)權(quán)威，是指按煤炭產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求，建立一支專業(yè)水平高，懂行業(yè)發(fā)展規(guī)律、愛(ài)崗敬業(yè)、會(huì)管理的煤炭行業(yè)管理隊(duì)伍，使新的煤炭管理部門具有客觀的權(quán)威性，解決目前因管理力量薄弱、缺少權(quán)威性，對(duì)一些違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律的問(wèn)題屢治不絕、久禁不止問(wèn)題。
　　手段先進(jìn)，是指按現(xiàn)代管理要求，在充分發(fā)揮主觀能動(dòng)作用基礎(chǔ)上，采用電子技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，綜合利用現(xiàn)代管理方法，通過(guò)建立科學(xué)的行業(yè)評(píng)價(jià)體系等措施，規(guī)范煤炭行業(yè)行為主體，確保政府政策的順利實(shí)施和信息的及時(shí)傳遞與反饋的管理手段系統(tǒng)。
　　保障有力，是指按加強(qiáng)煤炭管理的宗旨目標(biāo)要求，通過(guò)建立行業(yè)法律法規(guī)，充分發(fā)揮政府規(guī)制作用，有效解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，保障煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，以確保我國(guó)新時(shí)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　3.2　模式選擇
　　近幾年來(lái)，一些地方的政府已經(jīng)開(kāi)始了煤炭管理體制創(chuàng)新實(shí)踐。從創(chuàng)新的模式類型上看，主要有如下3種類型：
　　行政主導(dǎo)型這種類型以遼寧為代表，2005年6月，遼寧省人民政府做出決定，在省煤炭工業(yè)局的基礎(chǔ)上組建省煤炭工業(yè)管理局，正廳級(jí)建制，為省政府直屬機(jī)構(gòu)。主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)全省煤炭行業(yè)管理，研究擬定全省煤炭工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃煤炭資源的合理開(kāi)發(fā)和綜合利用；負(fù)責(zé)省屬國(guó)有煤炭企業(yè)生產(chǎn)管理；負(fù)責(zé)全省煤礦安全的監(jiān)督工作和省屬國(guó)有煤炭企業(yè)安全生產(chǎn)；負(fù)責(zé)全省依法整頓煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)秩序，關(guān)停違法開(kāi)辦和經(jīng)營(yíng)的各類煤礦；負(fù)責(zé)國(guó)家和省煤炭行業(yè)專項(xiàng)資金的使用和管理；受省委組織部委托，負(fù)責(zé)管理省屬國(guó)有煤炭企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子；受省國(guó)資委委托，負(fù)責(zé)履行省屬國(guó)有煤炭企業(yè)出資人職能；負(fù)責(zé)掌握和分析全省煤炭工業(yè)生產(chǎn)動(dòng)態(tài)，匯集、分析和發(fā)布省內(nèi)外煤炭經(jīng)濟(jì)技術(shù)和市場(chǎng)信息，提供信息咨詢服務(wù)；承辦省委、省政府交辦的其他事項(xiàng)。
　　事業(yè)加強(qiáng)型　這種類型以山西為代表。山西省一直保留著煤炭工業(yè)局，為事業(yè)單位，但其權(quán)利和責(zé)任已超出一般的事業(yè)單位，擁有一定的行政職能，而且在不斷加強(qiáng)。目前全省的事業(yè)型管理人員已達(dá)到12000人，為歷史最高。
　　以企代政型　福建、寧夏、黑龍江、陜西、四川等省，由省政府出面，相繼組建了省煤炭集團(tuán)公司，管理全省的煤炭工業(yè)。實(shí)際上，這些集團(tuán)主要管理國(guó)有或國(guó)有控股大型企業(yè)。
　　從目前來(lái)看，3種類型的管理模式誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣難以斷言，但有幾點(diǎn)是可以肯定的：
　　(1)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的體制不能復(fù)歸，政府不能越位管企業(yè)。我們調(diào)研的企業(yè)幾乎全不贊同這樣做。
　　(2)事業(yè)單位行政化的模式是功能型行政管理體制不到位的產(chǎn)物，而且運(yùn)行起來(lái)困難重重，人員沒(méi)編制，開(kāi)支靠自籌，權(quán)力不到位，缺少權(quán)威性。
　　(3)以企代政的管理體制，目前顯露出的矛盾較多。焦點(diǎn)主要在產(chǎn)權(quán)界定、決策權(quán)限、人事安排、管理成本和收益分配等方面。
　　新的煤炭管理機(jī)構(gòu)叫什么名稱并不重要，重要，的在于其職能定位。我們認(rèn)為應(yīng)該總結(jié)和跟蹤研究各種類型的煤炭管理體制的優(yōu)點(diǎn)和不足，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，不是從名稱上，也不是從形式上，而主要從功能上考慮問(wèn)題�，F(xiàn)在看來(lái)，把新的煤炭管理機(jī)構(gòu)定位為政府的組成部分為妥。其主要職能是負(fù)責(zé)煤炭產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)管理，具體包括：資源優(yōu)化配置協(xié)調(diào)、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度安排與審批、安全生產(chǎn)監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的頒布、政策研究實(shí)施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場(chǎng)的調(diào)控等。
　　3.3　管理系統(tǒng)
　　我們所考慮的煤炭行業(yè)管理的系統(tǒng)見(jiàn)圖1。
　　不難看出，新組建的煤炭管理機(jī)構(gòu)與原來(lái)的煤炭工業(yè)部是有明顯區(qū)別的。
　　(1)新的管理機(jī)構(gòu)是在市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革，并以市場(chǎng)為中心進(jìn)行運(yùn)作，它強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律和企業(yè)的微觀主體地位，突出宏觀調(diào)控和公共職能。原則上講不直接干涉企業(yè)的行為。
　　(2)從主體來(lái)看，新的管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)立體的管理模式，管理主體不局限于政府機(jī)關(guān)，還包括立法機(jī)關(guān)和中介組織，增強(qiáng)了政策的傳導(dǎo)途徑和執(zhí)行監(jiān)督。
　　(3)從方法上看，新的管理機(jī)構(gòu)所強(qiáng)調(diào)的政府規(guī)制主要是運(yùn)用法律手段來(lái)進(jìn)行宏觀管理，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控影響企業(yè)行為。
　　(4)從信息流程看，創(chuàng)新的煤炭管理體制強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為中心的信息的雙向流動(dòng)，強(qiáng)化了反饋機(jī)制和主體與客體之間的相互制衡。
　　(5)從內(nèi)容上看，創(chuàng)新的煤炭管理體制突出了系統(tǒng)性和產(chǎn)業(yè)鏈；此外，我們還試圖增加規(guī)制與激勵(lì)兩方面的內(nèi)容。
　　3.4　組建路徑
　　新的煤炭管理機(jī)構(gòu)組建應(yīng)充分考慮目前煤炭行業(yè)管理的基礎(chǔ)，不要全面否定，推倒重來(lái)。從中央層面看，有3條路徑可以選擇：
　　(1)以國(guó)務(wù)院能源領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)，通過(guò)整合已被肢解的煤炭產(chǎn)業(yè)管理職能組建而成。
　　(2)把國(guó)家煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改造成煤炭產(chǎn)業(yè)管理專門機(jī)構(gòu)�，F(xiàn)為副部級(jí)單位的國(guó)家煤礦安監(jiān)局，有機(jī)構(gòu)重疊之嫌；其職能基本已包括在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)察總局職能之中；對(duì)其進(jìn)行改造，有可行性，該局大多數(shù)干部熟悉煤炭產(chǎn)業(yè)，而且，他們一直十分重視煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展和行業(yè)管理。
　　(3)把國(guó)家發(fā)改委能源局升格為國(guó)務(wù)院部門。原煤炭部撤銷后，部分行政管理職能由發(fā)改委能源局行使。因級(jí)次低、編制小、人員少，職能作用發(fā)揮不到位；但已積累了經(jīng)驗(yàn)、資料，成長(zhǎng)起了一些人才。如果把該局的級(jí)次升格，增加編制人員，擴(kuò)大職能，也不失為一條有效途徑。
　　至于地方政府，主要是煤炭主產(chǎn)區(qū)的各級(jí)地方政府，要在充分考慮本地區(qū)實(shí)際的基礎(chǔ)上，參照中央的做法，建立健全煤炭管理機(jī)構(gòu)，不強(qiáng)求一律。
　　煤炭管理體制創(chuàng)新與其他任何一種體制創(chuàng)新一樣，不是一件簡(jiǎn)單容易的事，但也不是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的事。只要我們認(rèn)真貫徹、全面落實(shí)黨的十六屆三中全會(huì)和四中全會(huì)精神，進(jìn)一步深化改革，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)煤炭管理體制創(chuàng)新工程，是完全可以做到的。

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